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“兩高”聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》
欄目：社會(huì)新聞
發(fā)布時(shí)間：2026-05-11
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“兩高”聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》
2026年5月11日，最高人民法院召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，與最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》，并回答記者提問(wèn)。最高人民法院審判委員會(huì)委員、行政庭庭長(zhǎng)耿寶建，最高人民檢察院法律政策研究室主任楊劍波，最高人民檢察院法律政策研究室副主任余雙彪，最高人民法院行政庭二級(jí)高級(jí)法官閻巍出席發(fā)布會(huì)并回答記者提問(wèn)，發(fā)布會(huì)由最高人民法院新聞局一級(jí)巡視員呂坤良主持。
黨中央、國(guó)務(wù)院始終高度重視耕地保護(hù)工作。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從保障耕地安全和可持續(xù)利用的戰(zhàn)略全局出發(fā)，作出一系列重大決策部署，強(qiáng)調(diào)要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施保護(hù)耕地。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確指出，要嚴(yán)守耕地紅線，加強(qiáng)黑土地保護(hù)。最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“兩高”）依法履職，在指導(dǎo)地方各級(jí)法院、檢察院依法及時(shí)公正辦理相關(guān)案件的同時(shí)，聯(lián)合制定了本司法解釋。
《規(guī)定》起草過(guò)程中，“兩高”多次開(kāi)展專題調(diào)研，多次組織召開(kāi)由專家學(xué)者、國(guó)務(wù)院部門(mén)有關(guān)同志、法官代表、檢察官代表、土地執(zhí)法工作人員代表等參加的研討會(huì)，先后征求各高級(jí)人民法院、省級(jí)人民檢察院、院內(nèi)相關(guān)部門(mén)、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、中央農(nóng)辦的意見(jiàn)，并多次專門(mén)征求全國(guó)人大常委會(huì)法工委的意見(jiàn)。在此基礎(chǔ)上，最高人民法院行政庭會(huì)同環(huán)資庭、民一庭、執(zhí)行局，以及最高人民檢察院法律政策研究室，充分吸收各方意見(jiàn)、反復(fù)研究論證，形成了本《規(guī)定》，以推進(jìn)法律實(shí)施，統(tǒng)一裁判規(guī)則，規(guī)范司法行為。
二、《規(guī)定》起草的基本原則
《規(guī)定》起草始終遵循以下基本原則：
一是深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想，為依法保護(hù)耕地提供司法保障。“兩高”深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想，以及習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述，嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院關(guān)于“嚴(yán)肅查處違法違規(guī)人員和事件，牢牢守住耕地保護(hù)紅線”的部署要求，堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，認(rèn)真組織開(kāi)展相關(guān)調(diào)研和司法解釋起草工作，進(jìn)一步明確非法占用耕地行為人的法律責(zé)任，筑牢耕地保護(hù)的司法屏障。
二是堅(jiān)持以人民為中心，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益?！皟筛摺笔冀K堅(jiān)持以人民為中心，站穩(wěn)人民立場(chǎng)，高度重視妥善處理好依法打擊非法占用耕地行為與保障合理用地需求的關(guān)系，在責(zé)令限期拆除決定的審查、當(dāng)事人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行違法占地查處職責(zé)的判決方式、行政賠償責(zé)任的確定、從重處罰、從寬處罰等方面進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，在堅(jiān)決依法打擊非法占用耕地行為的同時(shí)，注重保障好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合理用地需求，依法分類處置，努力實(shí)現(xiàn)案件辦理“三個(gè)效果”的統(tǒng)一。
三是堅(jiān)持社會(huì)共治，遵循各司其職、各盡其責(zé)的原則。開(kāi)展耕地保護(hù)工作，需要立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)共同發(fā)揮作用?！兑?guī)定》起草中，“兩高”多次征求立法機(jī)關(guān)意見(jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委給予有力指導(dǎo)，切實(shí)保障《規(guī)定》符合立法精神。同時(shí)，“兩高”廣泛聽(tīng)取有關(guān)行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，特別注意司法與行政管理的職能區(qū)分，監(jiān)督、支持有關(guān)部門(mén)依法行政，通過(guò)明確非法占用耕地行政法律責(zé)任主體、行政機(jī)關(guān)對(duì)新建違法建筑的制止權(quán)、行政處罰的追責(zé)期限等內(nèi)容，使司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在各自職能范圍內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用。
四是堅(jiān)持依法解釋和問(wèn)題導(dǎo)向，積極回應(yīng)司法實(shí)踐需求?！兑?guī)定》立足體現(xiàn)民法典、刑法、土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、三大訴訟法以及其他有關(guān)法律法規(guī)精神，遵循立法本意，在現(xiàn)有法律規(guī)定范圍內(nèi)，確保司法解釋符合立法宗旨和目的，遵守司法解釋制定規(guī)范，并將實(shí)踐證明正確、有效、必要的處置方式和爭(zhēng)議解決方式納入司法解釋?！兑?guī)定》起草中，我們就耕地保護(hù)中存在的突出問(wèn)題進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，以回應(yīng)實(shí)踐需求，解決實(shí)踐難題。對(duì)存在分歧的法律適用問(wèn)題，如責(zé)令限期拆除決定行政復(fù)議與行政訴訟的銜接、行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人“混合過(guò)錯(cuò)”的處理、非法占用農(nóng)用地罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)等，注重聽(tīng)取各方意見(jiàn)，加強(qiáng)規(guī)范的針對(duì)性和準(zhǔn)確性，切實(shí)為執(zhí)法辦案提供統(tǒng)一、明確的裁判標(biāo)準(zhǔn)。
三、《規(guī)定》的主要內(nèi)容
《規(guī)定》共二十一條，是一部集行政、民事、刑事、公益訴訟審判和檢察、執(zhí)行等內(nèi)容于一體的綜合性司法解釋，這里重點(diǎn)介紹以下七個(gè)方面的具體內(nèi)容。
一是明確非法占用耕地的行政法律責(zé)任主體、行政機(jī)關(guān)對(duì)新建違法建筑的制止權(quán)以及行政處罰的追責(zé)期限，依法追究非法占用耕地行為人的行政法律責(zé)任。第一，《規(guī)定》針對(duì)不同情形，分兩款分別規(guī)定實(shí)施非法占用耕地行為，以及行政機(jī)關(guān)在履行合理審慎的調(diào)查義務(wù)后，仍不能確定非法占用耕地行為主體的情況下，實(shí)際占有、使用土地且拒不配合行政機(jī)關(guān)依法處置行為的公民、法人或者其他組織，屬于依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)非法占用耕地行政法律責(zé)任的主體。第二，《規(guī)定》依據(jù)行政強(qiáng)制法第九條以及城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十八條的有關(guān)內(nèi)容，規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，依法采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)等措施制止繼續(xù)施工的違法行為。第三，針對(duì)非法占用耕地行為作出行政處罰的追責(zé)期限問(wèn)題，《規(guī)定》進(jìn)一步明確在耕地恢復(fù)至未被占用的狀態(tài)之前，應(yīng)當(dāng)視為具有行政處罰法第三十六條第二款規(guī)定的“繼續(xù)狀態(tài)”，行政處罰的追責(zé)期限應(yīng)當(dāng)從違法行為終了之日起計(jì)算。
二是明確非法占用耕地合同的效力及相應(yīng)法律后果，依法追究非法占用耕地行為人的民事法律責(zé)任。對(duì)于涉及非法占用耕地的合同效力的認(rèn)定，《規(guī)定》結(jié)合民法典、土地管理法等相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定當(dāng)事人約定占用耕地建房、建窯、建墳、挖砂、采石、采礦、取土等，以及約定買(mǎi)賣(mài)、租賃建在耕地上的房屋等內(nèi)容違反土地管理法的禁止性規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該約定無(wú)效。此類合同被認(rèn)定無(wú)效的，在確定財(cái)產(chǎn)返還、折價(jià)補(bǔ)償、賠償損失時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)按照誠(chéng)信原則和公平原則，結(jié)合當(dāng)事人的過(guò)錯(cuò)程度，合理確定各方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任。
三是明確非法占用農(nóng)用地罪的行為方式等，依法追究非法占用耕地行為人的刑事法律責(zé)任。第一，明確了非法占用耕地構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪的行為方式和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。第二，明確了非法占用耕地同時(shí)構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪、污染環(huán)境罪、非法采礦罪等犯罪情形下，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰的競(jìng)合適用規(guī)則。第三，規(guī)定了從重處罰和從寬處罰的情形。第四，規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在涉耕地領(lǐng)域有關(guān)職務(wù)犯罪的處理，特別是明確了同時(shí)構(gòu)成受賄罪的，應(yīng)當(dāng)數(shù)罪并罰的處理規(guī)則。第五，規(guī)定了單位犯罪、反向行刑銜接以及多次實(shí)施非法占用耕地犯罪數(shù)量、數(shù)額的累計(jì)計(jì)算等問(wèn)題。
四是明確責(zé)令限期拆除決定行政復(fù)議與行政訴訟的銜接以及起訴期限問(wèn)題，充分保障當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的權(quán)利。第一，關(guān)于責(zé)令限期拆除決定是否可以申請(qǐng)行政復(fù)議以及申請(qǐng)行政復(fù)議的期限問(wèn)題，《規(guī)定》明確當(dāng)事人可以根據(jù)行政復(fù)議法第二十條、第二十一條的規(guī)定，向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服，在法定期限內(nèi)向人民法院提起行政訴訟，也可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院提起行政訴訟。第二，關(guān)于行政機(jī)關(guān)在責(zé)令限期拆除決定中一并作出罰款等決定時(shí)，如何計(jì)算起訴期限問(wèn)題，《規(guī)定》進(jìn)行了區(qū)分處理，即行政機(jī)關(guān)未依法告知就責(zé)令限期拆除行為適用土地管理法規(guī)定的十五日起訴期限的，結(jié)合行政訴訟法相關(guān)規(guī)定以及從有利于保護(hù)行政相對(duì)人訴權(quán)的角度出發(fā)，起訴期限適用行政訴訟法第四十六條以及行政訴訟法司法解釋第六十四條、第六十五條的規(guī)定；例外情形是，行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)，已經(jīng)依法告知就責(zé)令限期拆除決定適用土地管理法第八十三條規(guī)定的起訴期限的，鑒于土地管理法的規(guī)定屬于特別規(guī)定，此時(shí)應(yīng)當(dāng)分別適用不同的起訴期限。
五是完善案件審理和裁判方式，明確執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法的用地權(quán)益。第一，對(duì)非法占用耕地建設(shè)但用途符合國(guó)土空間規(guī)劃的建筑物和其他設(shè)施作出責(zé)令限期拆除決定等若干情形，《規(guī)定》明確人民法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷責(zé)令限期拆除決定，并可以判決被告重新作出行政行為。第二，針對(duì)撤銷責(zé)令限期拆除決定會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害情形，《規(guī)定》明確人民法院判決確認(rèn)責(zé)令限期拆除決定違法的同時(shí)，可以判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。第三，《規(guī)定》明確責(zé)令限期拆除決定作出后，有關(guān)部門(mén)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃依法作出調(diào)整，被告以相關(guān)建筑物和其他設(shè)施符合調(diào)整后的規(guī)劃為由，改變被訴行政行為，原告申請(qǐng)撤訴的，人民法院依法裁定準(zhǔn)許。第四，對(duì)于當(dāng)事人起訴要求行政機(jī)關(guān)履行違法占地查處職責(zé)案件，《規(guī)定》明確人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)，參照規(guī)章，并結(jié)合國(guó)務(wù)院及其組成部門(mén)、省級(jí)人民政府就非法占用耕地問(wèn)題依法制定的規(guī)范性文件的規(guī)定，對(duì)被告是否履行土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的查處職責(zé)，或者依法作出補(bǔ)辦、完善手續(xù)、在一定期限內(nèi)予以保留等處理決定進(jìn)行審理，并依法作出裁判。第五，針對(duì)涉非法占用耕地案件執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不明確的問(wèn)題，《規(guī)定》明確人民法院執(zhí)行涉及耕地的生效判決書(shū)、調(diào)解書(shū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將維持或者恢復(fù)耕地種植條件作為停止侵害、恢復(fù)原狀、排除妨礙、消除危險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。必要時(shí)，人民法院可以委托相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)是否已經(jīng)達(dá)到維持或者恢復(fù)耕地種植條件進(jìn)行評(píng)估。
六是科學(xué)劃分行政賠償責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的精準(zhǔn)監(jiān)督。實(shí)踐中，部分行政機(jī)關(guān)因工作人員與他人惡意串通、審查申請(qǐng)材料不嚴(yán)格、第三人提供虛假材料等原因，導(dǎo)致當(dāng)事人非法占用耕地進(jìn)行建設(shè)并因此遭受損失，對(duì)此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！兑?guī)定》明確人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，綜合考慮批準(zhǔn)行為在損害發(fā)生和結(jié)果中的作用大小等因素，依法確定行政機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任。
七是明確檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職責(zé)，強(qiáng)化公益訴訟檢察監(jiān)督。針對(duì)違反法律規(guī)定，非法占用耕地導(dǎo)致破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的情形，《規(guī)定》明確人民檢察院可以依據(jù)相關(guān)法律提起公益訴訟，強(qiáng)化對(duì)耕地的全鏈條保護(hù)。
下一步，人民法院、人民檢察院將進(jìn)一步貫徹黨中央關(guān)于耕地保護(hù)工作的各項(xiàng)部署和要求，全面貫徹落實(shí)黨的二十大和二十屆歷次全會(huì)精神及《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》，嚴(yán)格按照土地管理法等相關(guān)法律規(guī)定，依法辦理涉及非法占用耕地行政、民事、刑事、公益訴訟等各類案件，切實(shí)保護(hù)耕地，保障國(guó)家糧食安全。
圖為發(fā)布會(huì)現(xiàn)場(chǎng)。胥立鑫 攝
為正確辦理非法占用耕地案件，依法保護(hù)耕地，保障國(guó)家糧食安全，2025年7月23日最高人民法院審判委員會(huì)第1954次會(huì)議、2025年11月21日最高人民檢察院第十四屆檢察委員會(huì)第六十三次會(huì)議討論通過(guò)了《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），并將于2026年5月18日起施行。下面對(duì)《規(guī)定》制定的背景和主要內(nèi)容作簡(jiǎn)要介紹和說(shuō)明。
一、《規(guī)定》的制定背景黨中央、國(guó)務(wù)院始終高度重視耕地保護(hù)工作。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從保障耕地安全和可持續(xù)利用的戰(zhàn)略全局出發(fā)，作出一系列重大決策部署，強(qiáng)調(diào)要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施保護(hù)耕地。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確指出，要嚴(yán)守耕地紅線，加強(qiáng)黑土地保護(hù)。最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“兩高”）依法履職，在指導(dǎo)地方各級(jí)法院、檢察院依法及時(shí)公正辦理相關(guān)案件的同時(shí)，聯(lián)合制定了本司法解釋。
《規(guī)定》起草過(guò)程中，“兩高”多次開(kāi)展專題調(diào)研，多次組織召開(kāi)由專家學(xué)者、國(guó)務(wù)院部門(mén)有關(guān)同志、法官代表、檢察官代表、土地執(zhí)法工作人員代表等參加的研討會(huì)，先后征求各高級(jí)人民法院、省級(jí)人民檢察院、院內(nèi)相關(guān)部門(mén)、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、中央農(nóng)辦的意見(jiàn)，并多次專門(mén)征求全國(guó)人大常委會(huì)法工委的意見(jiàn)。在此基礎(chǔ)上，最高人民法院行政庭會(huì)同環(huán)資庭、民一庭、執(zhí)行局，以及最高人民檢察院法律政策研究室，充分吸收各方意見(jiàn)、反復(fù)研究論證，形成了本《規(guī)定》，以推進(jìn)法律實(shí)施，統(tǒng)一裁判規(guī)則，規(guī)范司法行為。
二、《規(guī)定》起草的基本原則
《規(guī)定》起草始終遵循以下基本原則：
一是深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想，為依法保護(hù)耕地提供司法保障。“兩高”深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想，以及習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述，嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院關(guān)于“嚴(yán)肅查處違法違規(guī)人員和事件，牢牢守住耕地保護(hù)紅線”的部署要求，堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，認(rèn)真組織開(kāi)展相關(guān)調(diào)研和司法解釋起草工作，進(jìn)一步明確非法占用耕地行為人的法律責(zé)任，筑牢耕地保護(hù)的司法屏障。
二是堅(jiān)持以人民為中心，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益?！皟筛摺笔冀K堅(jiān)持以人民為中心，站穩(wěn)人民立場(chǎng)，高度重視妥善處理好依法打擊非法占用耕地行為與保障合理用地需求的關(guān)系，在責(zé)令限期拆除決定的審查、當(dāng)事人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行違法占地查處職責(zé)的判決方式、行政賠償責(zé)任的確定、從重處罰、從寬處罰等方面進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，在堅(jiān)決依法打擊非法占用耕地行為的同時(shí)，注重保障好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合理用地需求，依法分類處置，努力實(shí)現(xiàn)案件辦理“三個(gè)效果”的統(tǒng)一。
三是堅(jiān)持社會(huì)共治，遵循各司其職、各盡其責(zé)的原則。開(kāi)展耕地保護(hù)工作，需要立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)共同發(fā)揮作用?！兑?guī)定》起草中，“兩高”多次征求立法機(jī)關(guān)意見(jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委給予有力指導(dǎo)，切實(shí)保障《規(guī)定》符合立法精神。同時(shí)，“兩高”廣泛聽(tīng)取有關(guān)行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，特別注意司法與行政管理的職能區(qū)分，監(jiān)督、支持有關(guān)部門(mén)依法行政，通過(guò)明確非法占用耕地行政法律責(zé)任主體、行政機(jī)關(guān)對(duì)新建違法建筑的制止權(quán)、行政處罰的追責(zé)期限等內(nèi)容，使司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在各自職能范圍內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的作用。
四是堅(jiān)持依法解釋和問(wèn)題導(dǎo)向，積極回應(yīng)司法實(shí)踐需求?！兑?guī)定》立足體現(xiàn)民法典、刑法、土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、三大訴訟法以及其他有關(guān)法律法規(guī)精神，遵循立法本意，在現(xiàn)有法律規(guī)定范圍內(nèi)，確保司法解釋符合立法宗旨和目的，遵守司法解釋制定規(guī)范，并將實(shí)踐證明正確、有效、必要的處置方式和爭(zhēng)議解決方式納入司法解釋?！兑?guī)定》起草中，我們就耕地保護(hù)中存在的突出問(wèn)題進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，以回應(yīng)實(shí)踐需求，解決實(shí)踐難題。對(duì)存在分歧的法律適用問(wèn)題，如責(zé)令限期拆除決定行政復(fù)議與行政訴訟的銜接、行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人“混合過(guò)錯(cuò)”的處理、非法占用農(nóng)用地罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)等，注重聽(tīng)取各方意見(jiàn)，加強(qiáng)規(guī)范的針對(duì)性和準(zhǔn)確性，切實(shí)為執(zhí)法辦案提供統(tǒng)一、明確的裁判標(biāo)準(zhǔn)。
三、《規(guī)定》的主要內(nèi)容
《規(guī)定》共二十一條，是一部集行政、民事、刑事、公益訴訟審判和檢察、執(zhí)行等內(nèi)容于一體的綜合性司法解釋，這里重點(diǎn)介紹以下七個(gè)方面的具體內(nèi)容。
一是明確非法占用耕地的行政法律責(zé)任主體、行政機(jī)關(guān)對(duì)新建違法建筑的制止權(quán)以及行政處罰的追責(zé)期限，依法追究非法占用耕地行為人的行政法律責(zé)任。第一，《規(guī)定》針對(duì)不同情形，分兩款分別規(guī)定實(shí)施非法占用耕地行為，以及行政機(jī)關(guān)在履行合理審慎的調(diào)查義務(wù)后，仍不能確定非法占用耕地行為主體的情況下，實(shí)際占有、使用土地且拒不配合行政機(jī)關(guān)依法處置行為的公民、法人或者其他組織，屬于依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)非法占用耕地行政法律責(zé)任的主體。第二，《規(guī)定》依據(jù)行政強(qiáng)制法第九條以及城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十八條的有關(guān)內(nèi)容，規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，依法采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)等措施制止繼續(xù)施工的違法行為。第三，針對(duì)非法占用耕地行為作出行政處罰的追責(zé)期限問(wèn)題，《規(guī)定》進(jìn)一步明確在耕地恢復(fù)至未被占用的狀態(tài)之前，應(yīng)當(dāng)視為具有行政處罰法第三十六條第二款規(guī)定的“繼續(xù)狀態(tài)”，行政處罰的追責(zé)期限應(yīng)當(dāng)從違法行為終了之日起計(jì)算。
二是明確非法占用耕地合同的效力及相應(yīng)法律后果，依法追究非法占用耕地行為人的民事法律責(zé)任。對(duì)于涉及非法占用耕地的合同效力的認(rèn)定，《規(guī)定》結(jié)合民法典、土地管理法等相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定當(dāng)事人約定占用耕地建房、建窯、建墳、挖砂、采石、采礦、取土等，以及約定買(mǎi)賣(mài)、租賃建在耕地上的房屋等內(nèi)容違反土地管理法的禁止性規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該約定無(wú)效。此類合同被認(rèn)定無(wú)效的，在確定財(cái)產(chǎn)返還、折價(jià)補(bǔ)償、賠償損失時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)按照誠(chéng)信原則和公平原則，結(jié)合當(dāng)事人的過(guò)錯(cuò)程度，合理確定各方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任。
三是明確非法占用農(nóng)用地罪的行為方式等，依法追究非法占用耕地行為人的刑事法律責(zé)任。第一，明確了非法占用耕地構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪的行為方式和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。第二，明確了非法占用耕地同時(shí)構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪、污染環(huán)境罪、非法采礦罪等犯罪情形下，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰的競(jìng)合適用規(guī)則。第三，規(guī)定了從重處罰和從寬處罰的情形。第四，規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在涉耕地領(lǐng)域有關(guān)職務(wù)犯罪的處理，特別是明確了同時(shí)構(gòu)成受賄罪的，應(yīng)當(dāng)數(shù)罪并罰的處理規(guī)則。第五，規(guī)定了單位犯罪、反向行刑銜接以及多次實(shí)施非法占用耕地犯罪數(shù)量、數(shù)額的累計(jì)計(jì)算等問(wèn)題。
四是明確責(zé)令限期拆除決定行政復(fù)議與行政訴訟的銜接以及起訴期限問(wèn)題，充分保障當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的權(quán)利。第一，關(guān)于責(zé)令限期拆除決定是否可以申請(qǐng)行政復(fù)議以及申請(qǐng)行政復(fù)議的期限問(wèn)題，《規(guī)定》明確當(dāng)事人可以根據(jù)行政復(fù)議法第二十條、第二十一條的規(guī)定，向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服，在法定期限內(nèi)向人民法院提起行政訴訟，也可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院提起行政訴訟。第二，關(guān)于行政機(jī)關(guān)在責(zé)令限期拆除決定中一并作出罰款等決定時(shí)，如何計(jì)算起訴期限問(wèn)題，《規(guī)定》進(jìn)行了區(qū)分處理，即行政機(jī)關(guān)未依法告知就責(zé)令限期拆除行為適用土地管理法規(guī)定的十五日起訴期限的，結(jié)合行政訴訟法相關(guān)規(guī)定以及從有利于保護(hù)行政相對(duì)人訴權(quán)的角度出發(fā)，起訴期限適用行政訴訟法第四十六條以及行政訴訟法司法解釋第六十四條、第六十五條的規(guī)定；例外情形是，行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)，已經(jīng)依法告知就責(zé)令限期拆除決定適用土地管理法第八十三條規(guī)定的起訴期限的，鑒于土地管理法的規(guī)定屬于特別規(guī)定，此時(shí)應(yīng)當(dāng)分別適用不同的起訴期限。
五是完善案件審理和裁判方式，明確執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法的用地權(quán)益。第一，對(duì)非法占用耕地建設(shè)但用途符合國(guó)土空間規(guī)劃的建筑物和其他設(shè)施作出責(zé)令限期拆除決定等若干情形，《規(guī)定》明確人民法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷責(zé)令限期拆除決定，并可以判決被告重新作出行政行為。第二，針對(duì)撤銷責(zé)令限期拆除決定會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害情形，《規(guī)定》明確人民法院判決確認(rèn)責(zé)令限期拆除決定違法的同時(shí)，可以判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。第三，《規(guī)定》明確責(zé)令限期拆除決定作出后，有關(guān)部門(mén)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃依法作出調(diào)整，被告以相關(guān)建筑物和其他設(shè)施符合調(diào)整后的規(guī)劃為由，改變被訴行政行為，原告申請(qǐng)撤訴的，人民法院依法裁定準(zhǔn)許。第四，對(duì)于當(dāng)事人起訴要求行政機(jī)關(guān)履行違法占地查處職責(zé)案件，《規(guī)定》明確人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)，參照規(guī)章，并結(jié)合國(guó)務(wù)院及其組成部門(mén)、省級(jí)人民政府就非法占用耕地問(wèn)題依法制定的規(guī)范性文件的規(guī)定，對(duì)被告是否履行土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的查處職責(zé)，或者依法作出補(bǔ)辦、完善手續(xù)、在一定期限內(nèi)予以保留等處理決定進(jìn)行審理，并依法作出裁判。第五，針對(duì)涉非法占用耕地案件執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不明確的問(wèn)題，《規(guī)定》明確人民法院執(zhí)行涉及耕地的生效判決書(shū)、調(diào)解書(shū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將維持或者恢復(fù)耕地種植條件作為停止侵害、恢復(fù)原狀、排除妨礙、消除危險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。必要時(shí)，人民法院可以委托相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)是否已經(jīng)達(dá)到維持或者恢復(fù)耕地種植條件進(jìn)行評(píng)估。
六是科學(xué)劃分行政賠償責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的精準(zhǔn)監(jiān)督。實(shí)踐中，部分行政機(jī)關(guān)因工作人員與他人惡意串通、審查申請(qǐng)材料不嚴(yán)格、第三人提供虛假材料等原因，導(dǎo)致當(dāng)事人非法占用耕地進(jìn)行建設(shè)并因此遭受損失，對(duì)此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！兑?guī)定》明確人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，綜合考慮批準(zhǔn)行為在損害發(fā)生和結(jié)果中的作用大小等因素，依法確定行政機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任。
七是明確檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職責(zé)，強(qiáng)化公益訴訟檢察監(jiān)督。針對(duì)違反法律規(guī)定，非法占用耕地導(dǎo)致破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的情形，《規(guī)定》明確人民檢察院可以依據(jù)相關(guān)法律提起公益訴訟，強(qiáng)化對(duì)耕地的全鏈條保護(hù)。
下一步，人民法院、人民檢察院將進(jìn)一步貫徹黨中央關(guān)于耕地保護(hù)工作的各項(xiàng)部署和要求，全面貫徹落實(shí)黨的二十大和二十屆歷次全會(huì)精神及《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》，嚴(yán)格按照土地管理法等相關(guān)法律規(guī)定，依法辦理涉及非法占用耕地行政、民事、刑事、公益訴訟等各類案件，切實(shí)保護(hù)耕地，保障國(guó)家糧食安全。
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》已于2025年7月23日由最高人民法院審判委員會(huì)第1954次會(huì)議、2025年11月21日由最高人民檢察院第十四屆檢察委員會(huì)第六十三次會(huì)議審議通過(guò)，現(xiàn)予公布，自2026年5月18日起施行。
最高人民法院 最高人民檢察院
2026年5月10日
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